Сборник по результатам конкурса - Из конкурсных материалов:Бюджет на честном слове и на одном энтузиазме Аудиторы Счетной палаты РФ нашли в 131-м законе 19 групп рисков и 312 млрд рублей бюджетной необеспеченности Антон Борцов, обозреватель газеты «Деловое Поволжье», г. Волгоград

Бюджет на честном слове и на одном энтузиазме

Аудиторы Счетной палаты РФ нашли в 131-м законе 19 групп рисков

и 312 млрд рублей бюджетной необеспеченности

Антон Борцов,

обозреватель газеты «Деловое Поволжье»,

г. Волгоград

Без изменений федерального законодательства большая часть муниципальных образований может обанкротиться уже через два-три года, поскольку законодательно закрепленные за местными бюджетами налоги в принципе не способны обеспечить нормальную работу органов МСУ. На местах это поняли давно. Поэтому участники первого межокружного совещания руководителей муниципальных контрольно-счетных органов (КСО) Приволжья и ЮФО, прошедшего в Волгограде в конце сентября, в основном, жаловались на сложившуюся ситуацию и формировали свои предложения для отправки в высшие эшелоны власти.

Плач Ярославны

Аудит пакета законопроектов по реформе местного самоуправления был проведен Счетной палатой РФ по заказу Совета Федераций еще два года назад. Выявили группы рисков - организационные, кадровые, финансовые; определили примерную сумму дефицита бюджетов различных уровней при передаче полномочий, не обеспеченных налоговыми поступлениями. Результат шокировал всех, кроме чиновников федерального Минфина.

- Наши прогнозы по группам риска оправдались практически на 100%, - заявил на совещании руководителей МКСО в Волгограде аудитор Счетной палаты РФ Сергей Рябухин. - И нет ничего удивительного в том, что лишь 48 регионов решили окунуться в 131-й закон, так сказать, с головой. Все остальные выжидают, кто до 2009-го, а кто-то и вовсе до 2011 года. Минфин по-прежнему настаивает на неприкосновенности федеральных налогов. Из-за этого сохраняется чрезмерная зависимость местных бюджетов от невозвратных субсидий из федерального центра. В среднем она составляет 58-60%. К тому же чиновники и Минфина, и Минрегионразвития много говорят о том, как важно повысить прозрачность межбюджетных отношений. Но до сих пор ничего не сделано для решения двух главных проблем, мешающих работе МКСО - нет ни четкой законодательной базы, ни запроса на подготовку специалистов. Хотя мы разработали обучающую программу, с полным набором необходимых документов. По ней можно учиться даже дистанционно, но федеральным министерствам она, видимо, не нужна.

Самый прозрачный бюджет - пустой бюджет, шутили участники совещания, среди которых были не только руководители КСО, но и представители муниципалитетов и заксобраний. Ведь во многих регионах к этому печальному идеалу уже подошли.

- Мы собираем на своей территории 4 млрд рублей различных налогов, - поделился наболевшим председатель бюджетного комитета Думы городского округа Сызрань Виктор Балаченков, - а нам оставляют чуть более 11%. Абсурдная ситуация: мы - донор, и ходим с протянутой рукой. Деньги уходят в область, уходят в федерацию, а потом начинается процесс выпрашивания. Может быть, стоит ввести какой-то социальный финансовый стандарт на каждого жителя - для расчетов суммы, которая обязательно должна оставаться в бюджете муниципального образования?

- Наш район был самодостаточным, но всего за год нас сделали дотационным, - поддержал коллегу председатель совета муниципального образования «Ахтубинский район» Астраханской области Александр Огарков. - Изменения в налоговом законодательстве привели к тому, что из 23 налогов нам оставили только два, зато добавили новых полномочий. Третий год принимаем бюджет выживания. Все это лето район сидел без горячей воды - иначе без нее остались бы зимой.

Еще более категоричен был председатель Дзержинской городской думы (Нижегородская область) Илья Поляшов, назвавший происходящее дискредитацией идеи местного самоуправления.

Если экспертиза показала, что 131-й закон не проработан, зачем его приняли - спрашивали главы городов и поселений у представителей Счетной палаты РФ. В ответ звучало: изначально все было еще хуже, радуйтесь, что внесены хоть какие-то исправления.

Сообразить на троих

Радости в глазах и речах участников совещания после таких слов не прибавилось. Не желая делиться с местными властями ничем, кроме полномочий, федеральный центр требует и от регионов, и от муниципалитетов повышать качество бюджетного планирования. К тому же постоянно ужесточается контроль целевого расходования средств. Нельзя, как раньше, деньги, сэкономленные по одной статье, перекинуть на другие цели - чревато...

Переход на трехлетнее финансовое планирование требует от всех участников бюджетного процесса еще большей ответственности. Федеральные власти, принимая 3-летний бюджет, говорят о стабильности и динамичном развитии страны. Но не всегда этот оптимизм разделяют на местах.

- Проблема в том, что на нашем уровне мы не гарантируем точность расчетов доходной базы, - говорит председатель контрольно-счетной палаты г. Киров Алексей Слобожанинов. - Многие факторы просто невозможно учесть - в силу частых перемен в налоговом законодательстве, либо в статусе предприятий. Сегодня они зарегистрированы у нас, а завтра уже в другом месте, например, в Питере. То же по земле: многие участки, приносившие деньги в местный бюджет, перешли в федеральную собственность.

Под этими словами были готовы подписаться практически все участники совещания. К примеру, представители Сызрани пожаловались на владельцев городских нефтехимических предприятий, оставивших в бюджете огромную дыру после своего недавнего переезда в Петербург. Естественно, сами производства - не безопасные для экологии всего региона - остались на прежнем месте. Подобные истории наверняка найдутся у каждого главы муниципального образования. В итоге расчет основных параметров бюджета напоминает гадание по кофейной гуще.

- В Нижегородской области всем субъектам рекомендовано пока ограничиться однолетним бюджетом, - отметил сопредседатель Союза МКСО РФ по Приволжскому округу Владимир Березин. - Есть только трехлетний план развития. Даже если бы кто-то из муниципалитетов был формально готов принять бюджет на три года, как можно планировать доходную часть, не зная, сколько денег получишь из региональной казны?

- В Чувашии трехлетний региональный бюджет принят в этом году, - говорит глава контрольно-счетной палаты г. Чебоксары Евгений Максимов. - Минфин республики считает, что у нас профицитный бюджет, но фактически он получается дефицитным - ведь мы главный донор региона. Нет точных правил и методик расчета необходимых социально-экономических показателей, поэтому есть утвержденный бюджет города на 2008 год, и так называемый прогнозный - на два последующих.

Примерно так же поступают и наши соседи. По словам аудитора КСП Ростова-на-Дону Николая Павленко, в городе уже давно большинство бюджетных программ принимаются сроком на три года, но сам бюджет по-прежнему был принят только на год. Волгоградская область стоит в буквальном смысле слова особняков среди других регионов.

- Трехлетний бюджет принят на уровне региона, прошло первое чтение аналогичного финансового документа в Волгограде, да и остальные муниципальные образования готовы перейти к среднесрочному планированию, - подчеркнул первый вице-губернатор Волгоградской области Владимир Кабанов. - В этих условиях роль муниципальных аудиторов возросла многократно. Так что у нас КСО действуют в 35 самых крупных муниципальных образованиях, и качеством их работы мы довольны. Вот еще бы и на федеральном уровне был бы решен ряд вопросов. А то в одном законе прописано, что не обязательно создавать КСО для проверки бюджетов, а в другом, что без аудита мы не имеем права их принимать.

В общем, быть или не быть трехлетнему бюджету, зависит от того, насколько четко взаимодействуют федеральный центр, региональные власти и муниципальные образования - и, соответственно, как слаженно работают контрольно-счетные органы.

Когда в товарищах согласия нет...

Но как раз в этом вопросе согласие по властной вертикали вниз не опускается. Во многих регионах вообще не считают нужным создавать муниципальные контрольно-счетные органы. По словам председателя КСП Волгоградской городской думы Владимира Гордина, нет своих муниципальных аудиторов в Краснодаре и Ставрополе. В Приволжском округе их нет в Мордовии и Марий Эл, а на всю Нижегородскую область, в которой почти 500 муниципальных образований, всего 17 муниципальных КСП.

И дело тут не только в том, что до сих пор не разработан федеральный закон, который бы четко прописывал, как и чем должны заниматься муниципальные контрольно-счетные органы, кому они подчиняются и как формируются. В конце концов, можно принять соответствующие законодательные акты на уровне регионов. Есть и другие причины столь слабой аудиторской активности, причем у богатых регионов одни, у тех, кто победнее, - другие.

- В Москве свыше сотни районных управ, и что, нам при каждой создавать отдельную контрольно-счетную палату? - недоумевает председатель КСП г. Москва Виктор Двуреченских. - Такими проверками занимаются частные аудиторские компании. Это нормальная мировая практика. К тому же, если аудиторы зависят от муниципалитета, как они смогут его контролировать?

- Если денег много, почему бы и не нанять частников, - ответил за всех бедных Виктор Балаченков. - Но у некоторых муниципалитетов нет средств не только на наем частных аудиторов, но даже и на более-менее серьезную подготовку своих специалистов. Все мы понимаем, что контроль необходим, но в нынешних условиях о грамотных, квалифицированных аудиторах многие муниципалы могут только мечтать.

Чтобы мечты не оставались только мечтами, помочь обещают и Счетная палата РФ, и Российский союз МКСО. Помимо разработки обучающих программ для муниципальных аудиторов, представители этих ведомств намерены принять участие в законодательной работе - чтобы устранить пробелы в федеральных законах.

- В России свыше 24 тыс. муниципальных образований, - подвел итоги дискуссии председатель Союза МКСО РФ Иван Дахов. - Конечно, столько КСО не требуется. Но во всех крупных субъектах - а их, по данным статистики, около двух тысяч - аудиторы, на наш взгляд, все-таки нужны. Если на федеральном уровне будут определены условия создания счетных палат и получения ими статуса юридического лица, работать и аудиторам, и муниципалитетам будет проще. У нас уже накоплена серьезная методологическая база, с ней можно ознакомиться на нашем сайте.

С интересным предложением выступил Виктор Двуреченских. По его мнению, работу над бюджетами стоит начинать с анализа расходных обязательств - так, как это делают в Европе - а уже потом заниматься поиском доходов. Если анализ расходов в МСУ будет с помощью Счетной палаты представлен федеральному правительству, это может стать весомым аргументом для внесения изменений в порядок распределения налогов.

Но у федерального правительства в преддверие выборов явно другие заботы. Так что, как и раньше, главным капиталом муниципальных аудиторов остается их репутация и энтузиазм.