Сборник по результатам конкурса - Роль местных СМИ в создании и реализации муниципальной программы противодействия коррупции. Бондарь В.Н., директор Межотраслевого института коммунальных стратегий
Роль местных СМИ в создании и реализации
муниципальной программы противодействия коррупции.
Бондарь В.Н.,
директор Межотраслевого института коммунальных стратегий
В стране объявлен очередной национальный проект - борьба с коррупцией. По большому счету, это еще одна реформа - реформа взаимоотношений граждан и чиновников. Задача грандиозная. Сложность ее определяется тем, что проблема коррупции - системная проблема, она требует серьезного усовершенствования общественных институтов и даже отчасти изменения менталитета граждан. Как и все реформы в истории России, этот национальный проект инициируется верховной властью. Но в отличие от некоторых других изменений, проводимых в стране, такая задача не может быть решена исключительно усилиями властей. Хотя бы потому, что изменение принципов, по которым работают чиновники, невозможно силами самих чиновников.
И эффективность работы правоохранительных органов, и разумность ограничительных процедур в работе чиновников, и органичность механизмов неприятия коррупции на общественном и индивидуальном уровне - качество любых мер по противодействию коррупции зависит от того, насколько эти меры осознаны, ожидаемы и поддержаны обществом. Не секрет, что многие реформы заканчиваются фразой «хотели как лучше», вызывая пустой звон в информационном пространстве и ненужную трату общественных ресурсов, а подчас и прямой вред. Так происходит, если реформа проводится чиновниками, под контролем чиновников и в интересах чиновников. Есть лишь один способ изменить эту тенденцию - взять реформу под контроль общества, приняв красивую подачу со стороны власти.
Но вот вопрос - кто это «общество», которое должно ставить задачи чиновникам и строго спрашивать с них? На уровне государства и региона общество есть совокупность общественных институтов, удачно или неудачно представляющих интересы различных групп этого общества. Чаще неудачно. Социологические опросы показывают крайне низкий уровень доверия граждан общественным институтам в масштабах региона и страны в целом. Люди считают, что депутаты и партийные лидеры лоббируют интересы бизнеса, профсоюзы срослись с корпорациями, руководители многих общественных организаций кормятся из рук власти, журналисты чуть не все поголовно «гонят джинсу». На наш взгляд, реальная картина не такая тотальная, как это выглядит в социологических опросах, есть много светлых исключений. Тем не менее, приходится признать, что коррупция существует не только в сфере государственной власти, что люди, претендующие называться представителями народа, играют по одним правилам с чиновниками. Можно ли надеяться, что они единодушно захотят менять эти правила? Кто поддержит их, если к ним нет доверия?
Выходит, сторонникам реформы необходимо рассчитывать на поддержку самих граждан, общества как такового. Трудно себе представить слаженный коллектив в несколько миллионов человек, живущих в разных городах и селах, поэтому в контексте нашего разговора речь нужно вести о местных сообществах. Социологи оценивают уровень развития сообщества относительным количеством внутренних связей. Число таких связей в пределах местной общины в десятки раз превышает относительное число внутренних связей в пределах региона или страны. На местном уровне понятие «общество» существует в своем первоначальном смысле как объединение людей, имеющих много общего - общие проблемы, общие интересы, и даже общую - муниципальную - собственность. Это означает, что местное сообщество с большей вероятностью сможет выработать совместную линию поведения в отношении противодействия коррупции. Но для этого нужны три условия - общее понимание, что решительные действия необходимы, общее видение необходимых изменений (программа противодействия коррупции), и лидеры, облеченные общим доверием, которые смогут модерировать процесс изменений.
Понимание необходимости создания муниципальных программ противодействия мздомству высказывают все, кто озабочен проблемой коррупции. Об этом написано во всех региональных законах о противодействии коррупции, об этом говорят сотрудники правоохранительных органов, на этом настаивает региональная власть. В некоторых регионах муниципалитеты уже приняли программы противодействия либо утвердили соответствующие планы мероприятий (республика Татарстан, Саратовская и Мурманская области), надо думать, что в остальных регионах такая работа будет выполнена в ближайшее время.
Однако анализ имеющихся муниципальных программ противодействия коррупции показывает, что применяемый в них инструментарий очень однообразен. Мероприятия из пакета административной реформы, антикоррупционная экспертиза нормативных актов, специальный телефон или почтовый ящик для жалоб и «сигналов» - вот почти весь набор применяемых средств. Заметно, что местные администрации создают программы исходя из своего, чиновничьего видения проблем. В программах нет главного - участия местного сообщества! Задачи программы сужаются до вопросов регламентации и контроля деятельности чиновников, об устранении глубинных причин коррупции речь не идет.
Как обеспечить доминирующую роль местного сообщества при создании программы?
Задумываясь над проблемами практической реализации программ противодействия коррупции, обсуждая эти проблемы на многочисленных встречах и круглых столах с местными депутатами, главами, чиновниками, экспертами, общественными лидерами и представителями правоохранительных органов, мы пришли к однозначному выводу - создание эффективной местной программы (по крайней мере - комплексной) невозможно без участия местной газеты.
Хорошая программа содержит элементы, требующие широкого информирования жителей, сбора мнений, глубокого анализа ситуации, обсуждения с учетом разных точек зрения, координации изменений в устройстве местных общественных институтов. В этом смысле местная газета - идеальная площадка для разработки и реализации программы. Возможно, в обозримом будущем эту роль смогут выполнять интернет - ресурсы, но сегодня другой площадки для выработки согласованных решений сложных общественных проблем просто нет.
Можно гарантировать, что начало газетной общественной кампании по созданию программы противодействия коррупции непременно вызовет полемику о природе коррупции. А нужно ли с ней бороться? «Коррупция - это смазка неповоротливой государственной машины», «...пока российские законы несовершенны, коррупция полезна для общества», «...коррупция - это болезнь, с которой приходится мириться», - такие мнения приходится слышать или читать при каждом обсуждении проблемы. Еще более активные споры начинаются, когда затрагивается вопрос определения коррупции. Можно ли использовать связи для продвижения по службе? Правильно ли дарить дорогие подарки учителям, врачам, муниципальным служащим на Новый год (восьмое марта, день учителя, день медика и т.д.)? Хорошо ли будет отблагодарить знакомого чиновника за услугу? Нормально ли дать взятку в интересах своей организации?
Социологические исследования показывают - многие граждане (иногда - подавляющее большинство!) отвечают на эти вопросы положительно. Они не задумываются, что блат, кумовство, протекционизм - это и есть коррупция. Что лояльность к вымогателям, желание «отблагодарить» за работу, входящую в обязанности, правовой нигилизм - это почва, на которой растет коррупция.
Несомненно, местная газета способна поднять эти темы, находя достойные аргументы в споре и привлекая экспертов и лидеров общественного мнения, имеющих моральный авторитет и способных дать одновременно нравственную и рациональную оценку примерам коррупции.
Аналитические материалы о динамике числа выявленных коррупционных правонарушений, о результатах социологических опросов, прогнозные исследования имеющихся тенденций, теоретические описания коррупции как антисистемы, разрушающей социальные институты, и особенно яркие примеры из жизни многих российских городов, демонстрирующие последствия политики нечегонеделания, приводят к выводу о необходимости решительного противодействия коррупции.
Будет логично, если инициативная группа по созданию программы впервые соберется в помещении редакции, поскольку именно на страницах газеты проявляются активные и неравнодушные читатели, знающие эксперты и общественные лидеры. И не нужно ждать, пока власти наделят эту инициативную группу каким-то статусом. Независимо от статуса любые разумные предложения будут восприняты властями положительно. А там, где антикоррупционные предложения не воспринимаются, власть меняется после ближайших выборов. Таких примеров на просторах РФ уже немало.
Процесс создания программы тоже потребует участия газеты. На ее страницах производится сбор идей, обсуждение предлагаемых мероприятий, оценка их последствий (а они часто бывают неоднозначными). Газета также может быть использована для проведения диагностических исследований путем публикации анкеты для определения уровня, глубины и предпосылок коррупции, изучения возможностей и ограничений антикоррупционных мероприятий, выявления коррупционных рынков. Это позволит охватить опросом очень широкий круг граждан, в разы снизив расходы на исследование.
Значительна роль газеты и при реализации программы.
Активная работа правоохранительных органов по пресечению коррупционных преступлений может оказаться бесполезной, если ее результаты не будут обнародованы. Ведь цель правоохранительной системы (если говорить о коррупции) - не столько наказание правонарушителей, сколько демонстрация потенциальным взяточникам высокого риска быть наказанным. Создание эффективной системы взаимодействия правоохранительных органов с гражданами и общественными институтами тоже не обойдется без газеты. Отдельно необходимо выделить возможность непосредственного участия прессы в процессе пресечения преступлений путем журналистских расследований.
Особенно важной будет роль газеты как аналитического центра местного сообщества при обсуждении мер ограничения деятельности чиновников. Дело в том, что эти меры имеют как положительный, так и отрицательный эффект. Желая ограничить субъективизм чиновника, мы рискуем создать излишнюю зарегулированность. Зажатый регламентами чиновник становится безответственным и неспособным на творческое мышление и решительные действия, что может крайне негативно сказаться в критических ситуациях. Только взвешенное и гласное обсуждение деталей такого регулирования позволит местному сообществу найти оптимальный баланс и создать условия для эффективной работы муниципальных служащих.
Общеизвестна (но не общераспространена) роль прессы в обеспечении прозрачности деятельности муниципальной власти. Вопросы, связанные с бюджетом, планированием и распоряжением имуществом подробно освещаются в некоторых районных и городских газетах, сумевших найти авторов, способных доходчиво говорить об этих непростых темах.
Самые сложные задачи программы противодействия коррупции связаны с созданием механизмов иммунитета - неприятия коррупции гражданами и обществом в целом. Иммунитет общества связан с созданием новых общественных институтов, в том числе, органов местного самоуправления (счетной палаты, казначея, уполномоченного по закупкам, комиссии по кадрам, комиссии по разрешению конфликта интересов и т.д.). Возможно также уменьшение полномочий чиновников за счет широкого гражданского участия в делах местного самоуправления или передачи некоторых функций муниципалитета бизнесу путем приватизации или внедрения механизмов частно - государственного партнерства. Эти меры требуют основательной проработки и гласности, келейное принятие важнейших решений может создать предпосылки коррупции, что подтверждается рядом громких коррупционных скандалов, произошедших в последнее время.
Высший пилотаж - создание механизмов индивидуального невосприятия коррупции. Здесь тоже есть поле для работы журналистов. Задачу эту можно разделить на две части. Есть меры оперативного характера: научить честных (пока) чиновников видеть коррупционные ситуации и ловушки, а граждан - не давать взятки при любых обстоятельствах. И меры долгосрочного, стратегического плана: восстановить в своем сообществе нормы морали (известно, что уровень коррупции напрямую зависит от уровня цинизма), воспитать чувство местного патриотизма (уровень патриотизма обратно пропорционален уровню коррупции). Перечисленные задачи нетривиальны, они решаются не только с помощью прессы, но без прессы они решены быть не могут - это точно.
В заключение нужно сказать, что местная газета - сама по себе важный общественный институт, один из самых эффективных механизмов обратной связи в системе местного самоуправления, обеспечивающих устойчивость системы при различных деформациях, в том числе вызванных коррупцией. И поэтому в программе противодействия необходимо предусмотреть меры, повышающие независимость местной газеты. На наш взгляд, лучший инструмент для этого - реорганизация в форму общественно-правового издания, или хотя бы использование некоторых элементов, используемых общественно-правовыми СМИ для обеспечения своей независимости (полномочный наблюдательный совет, кодекс этики журналиста как часть трудового контракта, гарантии финансирования).
Естественно, что отчет о ходе выполнения программы должен быть обнародован в прессе, где с помощью читателей может быть проведена оценка эффективности исполнения программы и при необходимости инициирована ее корректировка.
Смогут ли местные газеты выполнить свою общественную функцию? Это зависит от личных качеств редактора и журналистов. Начатая федеральными властями кампания дает газетам шанс стать местным мозговым центром и влиятельной общественной силой, точкой кристаллизации обновленного местного сообщества. Может быть, в этом и заключается миссия местной прессы?
Наши партнеры
